Bereich Forschung und Beratung

- Internationale Politik -


 



















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DAS NEUE STRATEGISCHE KONZEPT

der nato: Entwicklung und Probleme
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Karl-Heinz Kamp
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Sankt Augustin, August 1998
 
 
 

Inhalt
 
 
 
 
 

Einleitung 3

1. Der Weg zum neuen Strategischen Konzept 4

2. Die Ausgangspositionen der Bündnispartner 7

3. Die Debatte in der Policy Coordination Group 11

4. Anforderungen an das neue Strategische Konzept der NATO 18

5. Schlußfolgerungen 25

Der Autor 26
 
 
 

Einleitung

Die NATO hat sich in den letzten Jahren einem grundlegenden Erneuerungsprozeß unterzogen, der es ihr ermöglicht, den neuen sicherheitspolitischen Anforderungen innerhalb und außerhalb Europas zu entsprechen. Die Aufnahme dreier neuer Mitglieder erweitert das Allianzgebiet in östlicher Richtung. Eine neue Kommandostruktur wird es dem Bündnis künftig ermöglichen, in Krisenfällen rasch und vor allem flexibel militärisch zu agieren. Gegenüber Rußland hat die NATO ein gänzlich neues Kooperationsverhältnis aufgebaut und Rußland damit aktiv in die Gestaltung der europäischen Sicherheitslandschaft einbezogen. Im transatlantischen Bereich hat sich die NATO nach wie vor als Kern der amerikanisch-europäischen Sicherheitsbeziehungen erwiesen. Sie trägt somit zur Festigung des Engagements der USA in und für Europa entscheidend bei. Der Leistung der NATO im Zusammenhang mit dem Krisenmanagement im euro-atlantischen Raum sind angesichts des erfolgreichen Engagements in Bosnien offensichtlich, sie gehen aber über diesen akuten Fall weit hinaus. Krisenmanagement umfaßt auch und gerade präventive Elemente, wie sie durch die Partnerschafts- und Kooperationsprogramme der NATO fortentwickelt werden.(1)
 

Angesichts dieser großen Veränderungen der europäischen Sicherheitslandschaft wie auch der NATO selbst wird offensichtlich, daß das im Jahr 1991 - also zu einer Zeit, als die Sowjetunion noch existierte - auf dem NATO-Gipfel in Rom beschlossene "Strategische Konzept" des Bündnisses heute in weiten Teilen überholt ist. Zwar hatte dieses Konzept den Wandel von der Konfrontation zur Kooperation bereits dokumententiert, es enthielt aber noch eine Vielzahl von Reminiszenzen an den Ost-West-Konflikt. Im Juli 1997 beauftragten die Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfeltreffen in Madrid die entsprechenden Bündnisgremien, ein neues Strategisches Konzept auszuarbeiten, das auf dem im April 1999 in Washington D.C. stattfindenden Gipfel feierlich verkündet werden soll. Die Erwartungen an dieses Konzept sind sehr hoch, da es das politische und militärische Grundlagendokument für die "neue NATO" sein wird.

Die anstehenden Beratungen über das neue Konzept, die bis zum Spätherbst 1998 zum Abschluß gekommen sein sollen, werfen aus deutscher Sicht eine Reihe von Fragen auf:

· Was sind die deutschen Zielvorstellungen für dieses strategische Grundlagendokument?

· Welche Positionen vertreten andere Schlüsselmitglieder der Atlantischen Allianz?

· Welche Schwierigkeiten sind bei den bündnisinternen Abstimmungs- und Einigungsprozessen zum neuen Strategischen Konzept zu erwarten?

Das vorliegende Papier versucht zunächst den Prozeß der Erarbeitung des Strategischen Konzepts transparent zu machen, um sich dann einigen der Kernfragen zu widmen.

1. Der Weg zum neuen Strategischen Konzept

Die Bereitschaft, seine strategischen Grundlagen den veränderten Rahmenbedingungen anzupassen, bekundete das Bündnis erstmals öffentlich im Frühjahr 1997. In der am 27. Mai 1997 unterzeichneten NATO-Rußland Grundakte erklärte die NATO, ein neues Dokument ausarbeiten zu wollen, das "...mit der neuen Sicherheitslage und den neuen Herausforderungen in Europa voll im Einklang steht".(2)

Im Juli desselben Jahres beschlossen die Staats- und Regierungschefs der NATO dann offiziell die Überarbeitung des bisher gültigen Strategischen Konzepts und beauftragten den NATO-Rat, Richtlinien zu erarbeiten - sogenannte Terms of Reference - nach denen die Aktualisierung des Konzeptes erfolgen sollte. Diese Terms of Reference wurden im November 1997 vom NATO-Rat beschlossen und von den Verteidigungsministern und den Außenministern im Dezember 1997 auf der NATO-Herbsttagung in Brüssel gebilligt. Die Terms of Reference bilden den Rahmen bzw. das Mandat für die Policy Coordination Group (PCG), die mit der inhaltlichen Arbeit am Konzept beauftragt ist.

Der Auftrag an die NATO zur "Überarbeitung" des Strategischen Konzepts macht bereits deutlich, daß es nicht um eine völlige Neuformulierung der Strategie gehen kann, sondern eher um eine Fortschreibung politisch-militärischer Grundlagen. Demzufolge soll der konzeptionelle Anpassungsprozeß die nach wie vor gültigen Elemente des Strategischen Konzepts von 1991 beibehalten. Hierzu gehören insbesondere die Kernfunktionen der kollektiven Verteidigung und der transatlantischen Bindung. Hingegen soll das Konzept hinsichtlich der neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen, wie etwa die Proliferationsbekämpfung oder die Notwendigkeit friedensschaffender Maßnahmen, deutlich erweitert werden. Dabei sind insbesondere die bereits von der NATO eingeleiteten Entwicklungen der letzten Jahre zu berücksichtigen. Hierzu gehört, neben den bereits oben erwähnten Veränderungen, auch der NATO-Mittelmeer-Dialog(3)

oder die NATO-Ukraine-Kommission(4)

.

Anfang 1998 fanden die ersten Sitzungen der Policy Coordination Group unter der Leitung des Beigeordneten NATO-Generalsekretärs für Verteidigungsplanung statt. Hier zeigte sich ein breiter Konsens für die weitere Vorgehensweise der Gruppe und für ihre Informationspolitik gegenüber den Ländern, die nicht der NATO angehören. So sollten die Beratungen in drei Phasen erfolgen, wobei man zunächst - bis etwa März 1998 - über die zu erhaltenden Passagen des alten Konzeptes debattieren wollte. In einer zweiten Phase, die bis zur NATO-Frühjahrstagung abgeschlossen sein sollte, würden dann die neu einzubeziehenden Elemente definiert, wobei die seit 1991 gefallenen Entscheidungen und Verlautbarungen des NATO-Rates zu berücksichtigen wären. Danach wird im Herbst 1998 in einem dritten Schritt die eigentliche Textarbeit mit dem Ziel beginnen, einen allseits akzeptierten Entwurf bis zu Herbsttagung im Dezember 1998 vorlegen zu können. In all diesen Phasen sollten alle relevanten NATO-Stellen und insbesondere die militärischen Gremien berücksichtigt werden.

Die künftigen NATO-Mitglieder Polen, Ungarn und die Tschechische Republik sollten ebenfalls in die Beratungen einbezogen werden, da sie nach ihrem geplanten Beitritt im April 1999 ebenfalls an die Formulierungen des Strategischen Konzept gebunden sein werden. Allerdings sahen die Terms of Reference ursprünglich keine aktive Beteiligung dieser Länder vor - sie sollten lediglich den Erörterungen beiwohnen können. Über diese Regelung ist mittlerweile jedoch die Realität hinweggegangen - alle drei Beitrittsländer sitzen gleichberechtigt am Verhandlungstisch und werden auch zur konkreten Textformulierung in der dritten Phase beitragen können. Darüber hinaus sollen sowohl Rußland und die Ukraine, als auch die übrigen Partnerstaaten der NATO über den Verlauf der Beratungen informiert werden. Sowohl Moskau als auch Kiew erhalten vor der Präsentation des abgestimmten Dokumentes ein ausführliches Briefing" über den Inhalt des neuen Strategischen Konzeptes. Auch hat Rußland die Möglichkeit, das Thema "Strategisches Konzept" auf die Agenda der regelmäßigen Beratungen im NATO-Rußland Rat zu setzen.

Das neue Strategische Konzept soll auf dem historischen Gipfeltreffen anläßlich des 50sten Jahrestages der Gründung der NATO am 4. April 1999 in Washington D.C. von den Staats- und Regierungschefs feierlich beschlossen werden. Das verabschiedete Dokument wird sich hinsichtlich des Inhalts und der Ausrichtung primär an drei Zielgruppen wenden:

· an die NATO-Mitglieder selbst und hier insbesondere an die Öffentlichkeit,

· an die Militärbehörden des Bündnisses,

· und an die Partnerländer außerhalb der Atlantischen Allianz.

Gegenüber den Öffentlichkeiten der NATO-Staaten soll das neue Strategische Konzept die künftigen Aufgaben der NATO definieren und die zentrale Bedeutung der Allianz glaubhaft untermauern. Damit schafft das Grundsatzdokument die raison d'etre des Bündnisses zumindest für die nächsten Jahre, da angesichts der nach wie vor im Wandel begriffenen sicherheitspolitischen Lage kein wirklich dauerhaftes Konzept angestrebt werden kann. Gegenüber den militärischen Autoritäten der NATO soll das neue Strategische Konzept einen politischen Rahmen zeichnen, der als Richtlinie für künftige militärische Planungen dienen soll. Dies kann allerdings - wie auch in dem Strategischen Konzept von 1991 - nur in grundlegender Form geschehen, da der öffentliche Charakter des Dokuments keine detaillierten militärischen Ausführungen erlaubt. Gegenüber den Nicht-NATO Staaten und insbesondere gegenüber Rußland soll das Dokument die Abkehr der NATO vom Denken in Ost-West-Kategorien auch in ihren zentralen Planungsdokumenten dokumentieren. Damit soll die neue Strategie zum schrittweisen Abbau antiquierter Denkmuster in Rußland beitragen, indem es das neue Verständnis der NATO hinsichtlich der sicherheitspolitischen Herausforderungen im euro-atlantischen Raum verdeutlicht.

Allerdings stellen die verschiedenen Zielgruppen Politik, Militär, Öffentlichkeit durchaus widersprüchliche Anforderungen an das Strategische Konzept. Während gegenüber der Öffentlichkeit der politische Erfolg der NATO herausgestellt werden soll, erwarten politische Entscheidungsträger konkrete Aussagen zu den künftigen Aufgaben des Bündnisses. Militärs hingegen wünschen klare militärische und politische Aussagen für ihre Streitkräfte- und Einsatzplanung, die aber naturgemäß in einem allgemein zugänglichen Dokument nur schwer wiedergegeben werden können. Mögliche Beitrittsinteressenten in Osteuropa erhoffen sich Formulierungen, die auf spätere Erweiterungsschritte der NATO hindeuten. All dies erschwert zweifelsohne den Grad der Präzision, mit dem das neue Strategische Konzept formuliert werden kann. Dem kann teilweise dadurch entgegengewirkt werden, daß die NATO auf dem Washingtoner Gipfel 1999 neben dem Strategischen Konzept noch ein weiteres Gipfeldokument verabschiedet, in dem historische Entwicklungen und Erfolge (Osterweiterung, Bosnien) sowie Mitgliedschaftsperspektiven (das Bekenntnis zur Politik der "offenen Tür") festgehalten werden.

2. Die Ausgangspositionen der Bündnispartner

Die ersten inhaltlichen Gespräche in der Policy Coordination Group im Januar und Februar 1998 wurden in Form eines Brainstormings geführt, das allen Beteiligen die Gelegenheit gab, grundsätzliche Positionen und Präferenzen zu den künftigen Aufgaben der NATO zu vertreten.

USA

Die amerikanischen NATO-Vertreter hatten sich in den anfänglichen Beratungen nur zu einem geringen Teil eingebracht, da zu dieser Zeit der amerikanische Kongreß über die Ratifizierung des NATO-Beitritts von Polen, Ungarn und der Tschechischen Republik beriet und damit die volle Aufmerksamkeit der Clinton-Administration erforderte. Substantielle Beiträge zur Arbeit der PCG konnte und wollte man erst nach Abschluß des Ratifizierungsprozesses einbringen.(5)

Dennoch wurde in den amerikanischen Äußerungen zur künftigen Rolle der NATO deutlich, welch hohe Bedeutung die Vereinigten Staaten den künftigen Bedrohungen und hier insbesondere der Gefahr der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen beimaßen. Bereits im Dezember 1997 hatte die amerikanische Außenministerin Madeleine Albright anläßlich der NATO-Ministerratstagung in Brüssel ihre Amtskollegen auf die Proliferationsgefahren hingewiesen und dabei keinen Zweifel an der Entschlossenheit und dem Führungswillen der USA gelassen. (6)

Auch war nach Ansicht der amerikanischen NATO-Vertreter die NATO das zentrale Element sicherheitspolitischen Handelns. Die Relevanz anderer Organisationen, wie die OSZE oder die Vereinten Nationen wurde nicht abstrakt gleichwertig, sondern eher hierarchisch anhand der konkret vorweisbaren Erfolge bewertet. Einem nahtlosen Zusammenwirken all dieser Institutionen, wie es seit Jahren unter dem Stichwort Interlocking Institutions in anderen NATO-Hauptstädten diskutiert wird, stand die Clinton Administration eher skeptisch gegenüber. Entsprechend folgerichtig signalisierten die USA im Rahmen der Beratungen zum Strategischen Konzept frühzeitig, daß sie die Handlungsfähigkeit der NATO im Falle vitaler Herausforderungen nicht durch die Frage eines Mandates der Vereinten Nationen eingeschränkt sehen wollten. Statt dessen sollten militärische Operationen der NATO im Krisenfall auch ohne die Legitimation des UNO-Sicherheitsrates möglich sein.

Großbritannien

Die britischen Vertreter waren in den ersten Sitzungen der PCG ebenfalls eher zurückhaltend - offenbar hatte man aus London die Weisung, zunächst die Positionen der übrigen Bündnispartner aufzunehmen. Grundsätzlich sah Großbritannien das neue Konzept als ein langfristig gültiges Dokument an und warnte deshalb davor, Problembereiche in die Beratungen bzw. in die Konzeptformulierung aufzunehmen, die ohnehin in absehbarer Zeit überholt sein würden. Statt dessen forderte Großbritannien eine breite Herangehensweise, die über den allzu "eurozentrischen" Ansatz des alten Konzeptes hinausgehen müßte. Der künftige Handlungsrahmen der Allianz dürfe nicht auf Europa beschränkt sein.

Sehr dezidiert äußerte sich Großbritannien allerdings hinsichtlich der Nuklearproblematik. Die künftige Rolle von Kernwaffen sollte nicht Gegenstand der Diskussion in der PCG sein, um nicht unnötig eine allianzinterne Nukleardebatte auszulösen. Eine Auseinandersetzung über die atomare Komponente des NATO-Verteidigungspotentials würde aus britischer Sicht Spannungen in das Bündnis tragen und würde gegenüber der Öffentlichkeit mißverständliche Signale aussenden. Statt dessen sollte die NATO die Formulierungen des alten Konzeptes von 1991 zur Rolle von Kernwaffen im wesentlichen übernehmen, da diese hinreichend flexibel und verständlich seien.

Frankreich

Auch Frankreich ging eher offen in die ersten Diskussionen zum Strategischen Konzept, setzte aber einige Akzente von Anfang an grundlegend anders. So wurde anderen Sicherheitsorganisationen und insbesondere der Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union eine weitaus größere Bedeutung eingeräumt. Die NATO solle militärisch - außer im Falle der Selbstverteidigung - nur in Unterstützung der UNO oder der OSZE tätig werden können. Mithin sei immer ein Mandat dieser Institutionen erforderlich.

Hinsichtlich der künftigen Rolle der NATO war die Position der französischen Vertreter in der PCG eher auf eine enge Grenzziehung, sowohl in geographischer als auch in inhaltlicher Hinsicht, ausgerichtet. Die zentrale Funktion der Allianz sollte in der Sicherung des Bündnisgebietes und weniger in der Stabilisierung des gesamten euro-atlantischen Raums liegen. Hier verwies Frankreich insbesondere auf den Artikel 23 des alten Strategischen Konzeptes, in dem auf den im NATO-Vertrag festgeschriebenen engen Wirkungsbereich des Bündnisses verwiesen wird.(7)

Wenn es denn Gefährdungen jenseits des Bündnisgebietes geben sollte, so müßten diese nach französischer Ansicht sehr präzise definiert werden - eine allgemeine Formulierung von "der Peripherie" des Allianzgebietes wollte Frankreich nicht akzeptieren.

Norwegen, Türkei, Italien

Diese Allianzpartner verdienen eine besondere Betrachtung, da ihre geographische Lage eine besondere Einschätzung der künftigen Rolle der NATO mit sich bringt, welche sich von der Sichtweise anderer Bündnismitglieder unterscheidet. Alle drei Länder sehen sich in einer geographisch besonders exponierten Position an der nördlichen bzw. südlichen Flanke des Bündnisgebietes. Dies hat eine besonders intensive Bedrohungswahrnehmung zur Folge, die sich wiederum in einer spezifischen Bewertung der Funktion der NATO niederschlägt. In den Diskussionen zum Strategischen Konzept legten Norwegen, Italien und die Türkei daher die Betonung eindeutig auf den Aspekt der Bündnisverteidigung gemäß Artikel 5 des NATO-Vertrages. Darüber hinaus wurde mit Blick auf das neue Strategische Konzept großer Wert auf Kontinuität gelegt - weite Teile der alten Strategie schienen den Vertretern dieser Staaten auch derzeit noch gültig.(8)
 

Deutschland

Die deutsche Ausgangsposition in den ersten Sitzungen der PCG tendierte eher zu den Auffassungen Großbritanniens und der USA - ohne allerdings in allen Punkten übereinzustimmen. Deutschland betonte die Rolle der NATO als Stabilitätsfaktor im gesamten euro-atlantischen Raum und maß insbesondere dem Mittelmeergebiet eine besondere Bedeutung bei. Dabei wurde diese Region allerdings nicht allein als eine Quelle möglicher Risiken gesehen, sondern weit eher als ein Raum für Politikgestaltung. Demgemäß wird eine Ausweitung des geographischen und funktionalen Handlungsrahmens der NATO aus deutscher Sicht nicht primär im Sinne militärischen Handelns verstanden, sondern bedeutet zunächst, daß die NATO bestimmten Regionen erhöhte Aufmerksamkeit beimißt, um dort politische Entwicklungen zu beeinflussen, bevor sie sich zu militärische Krisen entwickeln. Auch wiesen die deutschen Vertreter in der PCG darauf hin, daß die künftigen Aufgaben der NATO jenseits des Bündnisgebietes im neuen Konzept sehr sorgfältig und vorsichtig formuliert werden müßten, um dem Eindruck einer sich künftig aggressiv gebärdenden Allianz entgegen zu wirken. Mit Blick auf das Verhältnis der NATO zu den übrigen Sicherheitsinstitutionen war die deutsche Haltung - abweichend von der Position der USA - weniger hierarchisch orientiert, sondern ging von einem engen, gleichwertigen Zusammenwirken dieser Institutionen aus. Des weiteren verwiesen die deutschen Vertreter auf neue Entwicklungen im militärischen und insbesondere im militärtechnischen Bereich, die derzeit unter dem Stichwort "Revolution in Military Affairs" diskutiert würden, und die im Konzept berücksichtigt werden müßten.(9)
 

Besonders deutlich wurden die deutschen Vorstellungen zum Inhalt des neuen Strategischen Konzepts in den "fünf zentralen Anliegen", die Verteidigungsminister Rühe auf der Konferenz für Sicherheitspolitik (Wehrkundetagung) im Februar 1998 in München formulierte. Demnach müßten in dem neuen Konzept folgende Punkte beachtet werden(10)

:

· Es muß die neuen strategischen und politischen Rahmenbedingungen sichtbar machen und das grundlegend veränderte Selbstverständnis der NATO widerspiegeln.

· Es muß die Möglichkeiten aufzeigen, die sich aus der Kooperation mit Rußland ergeben.

· Basierend auf den strategischen Realitäten, muß es die neuen Aufgabe der NATO (Kooperation, Krisenmanagement) im Verhältnis zur Kernfunktion der kollektiven Verteidigung gewichten.

· Es muß verdeutlichen, daß die NATO als Defensivbündnis über die reine Landesverteidigung hinaus einem euro-atlantischen Gesamtinteresse verpflichtet ist.

· Es muß die transatlantischer Beziehungen festigen und sie zugleich in Richtung einer gleichberechtigten Partnerschaft fortentwickeln.
 
 
 

3. Die Debatte in der Policy Coordination Group

Angesichts der Relevanz des Themas und im Vergleich zu anderen Abstimmungsprozessen im Bündnis verlief die Diskussion innerhalb der NATO über das neue Strategische Konzept anfangs bemerkenswert konsensual. Zwar gab es deutliche Bewertungsunterschiede, nicht aber fundamentale Gegensätze unter den Bündnismitgliedern. Französische Vertreter bemängelten etwa die übersteigerte Bedrohungswahrnehmung der übrigen südlichen NATO Anrainer und verwiesen darauf, daß Frankreich selbst im Mittelmeerraum keine grundsätzliche andere Risikolage wahrnehmen würde. Im Gegenzug wurde Frankreich für sein enges Verständnis der geographischen Reichweite der NATO-Verantwortlichkeiten kritisiert, wäre doch mit einer solchen Sichtweise der von der NATO im Februar 1995 initiierte "Mittelmeerdialog" nicht möglich gewesen. Andere Bündnispartner warfen die Frage auf, ob die Notwendigkeit des Erhalts der "strategischen Balance" in Europa, die in dem Konzept von 1991 noch hervorgehoben war, heute noch zeitgemäß sei. Vertreter der Niederlande lehnten den Begriff der "strategischen Balance" als geradezu anachronistisch ab, während etwa die USA auf die militärischen Potentiale Rußlands verwiesen, die zwar nicht als Bedrohung empfunden werden müßten, andererseits auch nicht ignoriert werden könnten. Vertreter anderer NATO Staaten verwiesen darauf, daß allein der Begriff der "strategischen Balance" von russischer Seite sogar als provozierend empfunden werden muß.

Auch die Debatte um die den künftigen Handlungsspielraum der NATO jenseits der Bündnisverteidigung gemäß Artikel 5 des NATO Vertrages verlief in der ersten Hälfte des Jahres 1998 relativ spannungsarm, obgleich dieses Problem erheblichen politischen Konfliktstoff in sich birgt. 1997 hatten sich gerade in den USA im Zusammenhang mit der Debatte um die Ratifizierung der NATO-Aufnahme Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik die Stimmen gemehrt, die eine Ausweitung der NATO-Funktionen von der Verteidigung des Bündnisgebietes hin zu der Verteidigung gemeinsamer Interessen forderten. Ehemalige amerikanische Minister wie William Perry und Warren Christopher sahen es als "strategischen Imperativ", daß die NATO zur umfassenden Verteidigung amerikanischer und europäischer Interessen in der Welt befähigt werde.(11)

Senator Richard Lugar konkretisierte diesen Aspekt und forderte, daß in den kommenden Diskussionen über den "strategischen Zweck" der NATO auch mögliche Krisen in der Golfregion oder in der Straße von Taiwan berücksichtigt werden müßten.(12)

Selbst die amerikanischen Außenministerin Albright ließ auf dem NATO-Ministertreffen im Dezember 1997 in Brüssel ein großes amerikanisches Interesse an einer deutlichen Ausweitung der Verantwortlichkeiten des Bündnisses erkennen.(13)
 

Allerdings wurden derart weitreichende amerikanischen Vorstellungen bis zur Jahresmitte noch nicht in die Beratungen der PCG getragen, sondern wurden eher außerhalb des NATO-Rahmens erörtert.(14)

Bemerkenswert dabei war allerdings, daß der Grundgedanke einer Ausweitung der NATO-Verantwortlichkeiten im Bündnis durchaus auf Zustimmung stieß - diskutabel schien eher der Grad dieser Ausweitung. Auch von deutscher Seite wurde ein hohes Maß von Zustimmung für eine erweitertes Verständnis der künftigen Rolle der NATO signalisiert. So forderte etwa Verteidigungsminister Rühe ein neues Strategisches Konzept, welches die politisch-strategische Aufgabenstellung der Allianz so definiert, "daß sie weit in die Zukunft trägt". Die NATO müsse in Richtung einer Gemeinschaft verändert werden, "die ihre gemeinsamen Interessen schützen kann und will."(15)

Ungeachtet dieser vergleichsweise breiten Übereinstimmung in der NATO zur grundsätzlichen Struktur des neuen Strategischen Konzeptes haben sich zwei Aspekte zu Streitpunkten innerhalb der NATO entwickelt: die Mandatsfrage und das Problem der Kernfunktionen der NATO.

Der Mandatsstreit

In der Mandatsfrage, die mit dem Aspekt der künftigen Verantwortlichkeiten des Bündnisses eng verbunden ist, stehen sich im wesentlichen Frankreich und die übrigen NATO-Partner gegenüber. Bereits in den ersten Brainstormings zum neuen Strategischen Konzept war offensichtlich geworden, daß Frankreich den Handlungsspielraum der NATO in Situationen jenseits der Bündnispflichten gemäß Artikel 5 des NATO Vertrages eingeschränkt sehen wollte. Friedenswahrende Maßnahmen oder Operationen im Rahmen des Krisenmanagements an der Peripherie des NATO Gebietes bedürften nach französischer Lesart zwingend der Legitimation durch die Vereinten Nationen oder die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). In den folgenden Monaten verfestigte sich diese Haltung und die französischen Vertreter in der PCG bestanden darauf, in das neue Konzept eine Formulierung aufzunehmen, welche die Handlungsfähigkeit der NATO im Bereich des Krisenmanagements zwingend an eine Mandat der UNO oder der OSZE bindet.

Darin sah die überwiegende Mehrheit der übrigen NATO-Mitglieder - allen voran die USA - eine unzulässige Einschränkung des Handlungsrahmens der Atlantischen Allianz. Kritiker der französischen Position verwiesen darauf, daß die jüngsten Erfahrungen mit dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gezeigt hätte, wie schwierig es sei, alle fünf ständigen Mitglieder auf eine einheitliche Position festzulegen. Der Konsens im Sicherheitsrat gegenüber dem Irak oder dem serbischen Vorgehen in Bosnien-Herzegowina sei eher die Ausnahme gewesen - eine ähnliche Übereinstimmung sei künftig angesichts der politischen Entwicklungen in Rußland oder in Anbetracht des wachsenden weltpolitischen Selbstbewußtseins Chinas kaum noch zu erwarten. Folglich könnte sich der UNO-Sicherheitsrat als mandatsgebendes Organ in der Mehrheit künftiger Krisenszenarien als Handlungsunfähig erweisen - gleiches gelte für die OSZE. Es sei aber schlicht unakzeptabel, die NATO in einer Krise, die möglicherweise vitale Interessen ihrer Mitglieder berühren würde, zur militärischen Untätigkeit zu verpflichten, nur weil UNO oder OSZE sich nicht auf ein eindeutiges Votum für ein Mandat einigen könnten.

Darüber hinaus stellte sich die Frage, ab welchem Intensitätsgrad einer militärischen Aktivität ein Mandat erforderlich ist - würde eine präventive Stationierung von Streitkräften in einem Krisengebiet ebenfalls ein Mandat erfordern oder wäre eine solche Legitimation lediglich für einen Kampfeinsatz erforderlich?

Rückendeckung bekamen Gegner der französischen Mandatsposition von den Mitgliedern des amerikanischen Kongresses. In der am 30. April 1998 mit 80 zu 19 Stimmen angenommenen Senatsresolution zur Ratifizierung der NATO-Erweiterung ist die Ablehnung der unbedingten Mandatserfordernis deutlich zu erkennen. So wird in dem Dokument einerseits klargestellt, daß die NATO keinesfalls die Zustimmung der UNO oder der OSZE benötigt, um ihre vertraglich festgelegten Aufgaben zur Verteidigung des nordatlantischen Raumes zu erfüllen.(16)

Andererseits wird an anderer Stelle betont, daß sich die NATO in Übereinstimmung mit Artikel 4 des NATO-Vertrages auch in "anderen Missionen" engagieren kann, sofern sie Sicherheitsinteressen bedroht sind.(17)

Beides zusammen genommen erlaubt die Interpretation, daß auch für die "anderen Missionen" die Zustimmung von UNO oder OSZE nicht zwingend erforderlich ist.

Auch NATO-Generalsekretär Javier Solana hatte frühzeitig signalisiert, daß ein militärische Agieren des Bündnisses auch ohne UN-Zustimmung möglich sein muß - friedenssichernde Einsätze der NATO außerhalb des Bündnisgebietes seien auch ohne ein Mandat der Vereinten Nationen durchführbar.(18)

Damit bezog sich der Generalsekretär auf den Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen, der jeden Staat zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung berechtigt (und damit auch zur Hilfe für angegriffene Staaten). Frankreich beharrte aber auf seiner Position und warnte vor einer möglichen "Selbstmandatierung" unter Berufung auf den Artikel 51. Dies würde einerseits die Gefahr in sich bergen, daß auch Rußland sich diese Argumentation zu eigen machen könnte, um in dem nach der Lesart Moskaus "nahen Ausland" militärisch aktiv zu werden. Auch würde ein militärisches Handeln der NATO ohne Mandat eine Änderung von Artikel 7 des NATO-Vertrages erfordern, in dem die Verantwortung des UN-Sicherheitsrates für die Aufrechterhaltung der internationalen Sicherheit betont wird.

Politische Aktualität gewann die Mandatsfrage mit den Entwicklungen im Kosovo seit dem Winter 1997/98. Im Februar war der schwelende Konflikt in der serbischen Provinz, in der Teile der albanisch-stämmigen Bevölkerung nach größerer Unabhängigkeit streben, offen ausgebrochen. Serbische Sonderkommandos traten an, um die illegale Befreiungsarmee UCK zu zerschlagen, und gingen mit großer Härte gegen die Kosovo-Albaner vor. Damit stellte sich sogleich die Frage, wie eine Wiederholung der Bosnien-Tragödie verhindert werden kann. Hier gingen die Einschätzungen auseinander. Während einerseits gerade bei den europäischen NATO-Partnern die Sorge wuchs, eine Verschärfung der Kosovo-Krise könnte eine erneute Fluchtwelle von Kosovo-Albanern nach Westeuropa auslösen, wurde andererseits heftig diskutiert, welche rechtlichen Voraussetzungen für ein Eingreifen der NATO gegeben sein müßten. Da Rußland eine militärische Intervention unter der Führung der NATO grundsätzlich ablehnte stellte sich die Frage, ob ein NATO-Streitkräfteeinsatz im Kosovo - sofern er ernsthaft in Erwägung gezogen werden würde - auch ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates möglich wäre.

Diese Diskussion spiegelte sich auch in der deutschen Innenpolitik wieder. Während Außenminister Kinkel für mögliche Kampfeinsätze der NATO im Kosovo ein UNO-Mandat als zwingend erforderlich ansah, verwies Verteidigungsminister Rühe auf eine Übereinkunft der NATO-Verteidigungsminister, in der lediglich von einer "ausreichenden rechtlichen Grundlage" die Rede sei. Ein UNO-Mandat sei deshalb zwar wünschenswert, nicht aber unbedingt notwendig. Nur wenige Tage vorher hatte der Minister ein Mandat noch für unabdingbar gehalten.(19)

Nach einem Treffen mit dem russischen Verteidigungsminister Igor Sergejew änderte Volker Rühe seine Meinung erneut und plädierte vehement für eine politische Lösung in der Balkankrise.(20)

Weit interessanter als dieser innenpolitische Disput, der nicht zuletzt auch von Wahlkampfüberlegungen geleitet gewesen sein dürfte, ist der Beispielcharakter der Kosovokrise für die Problematik eines völkerrechtlichen Mandats als zwingende Voraussetzung für ein militärisches Eingreifen der NATO. Einerseits stellten die Entwicklungen im Kosovo aufgrund des immanenten Eskalationspotentials für den gesamten Balkan und aufgrund der Flüchtlingsproblematik (bzw. der zu erwartenden innenpolitischen Konsequenzen) zweifellos eine Gefährdung zentraler europäischer Sicherheitsinteressen dar. Andererseits war bis zum Sommer 1998 noch kein UNO-Mandat für ein militärisches Eingreifen in Sicht, da Rußland sich im Sicherheitsrat nach wie vor einem solchen Mandat verweigerte. Damit schien bestenfalls eine Beobachtermission der OSZE im Kosovo denkbar, die allerdings der Zustimmung der Bundesrepublik Jugoslawien bedurfte, deren Mitgliedschaft in der OSZE jedoch suspendiert worden war. Damit hatte sich die Paralyse der mandatsgebenden Organisationen UNO bzw. OSZE sehr rasch bestätigt, vor der die Kritiker des französischen Beharrens in der Mandatsfrage so frühzeitig gewarnt hatten.

Die Frage der Kernfunktionen

Ein zweiter Streitpunkt innerhalb der PCG bezog sich auf die künftigen Kernfunktionen der NATO und wurde zunächst zwischen Deutschland und Großbritannien ausgetragen. Während innerhalb des Bündnisses breiter Konsens bestand, daß die gegenseitige Beistandspflicht gemäß Artikel 5 des NATO-Vertrages nach wie vor die "conditio sine qua non" der Atlantischen Allianz darstellen würde, herrschte Uneinigkeit darüber, ob es die einzige Kernfunktion oder eine unter mehreren Kernaufgaben der NATO darstellen sollte. Deutschland interpretierte den Artikel 5 als die Kernfunktion der Allianz, aus der sich alle weiteren Aufgaben - wie etwa gemeinsames Krisenmanagement ableiten würden. Schließlich sei es das gegenseitige Sicherheitsversprechen, auf dem die Attraktivität der NATO gerade in den Augen der Neumitglieder und der Beitrittsaspiranten beruhen würde. Großbritannien hingegen stellt die Beistandspflicht auf die gleiche Stufe mit den neuen Aufgaben des Bündnisses(21)

, wie etwa militärische Einsätze zur Krisenbewältigung außerhalb des Bündnisgebietes.

Dieser auf den ersten Blick eher semantisch erscheinende Streit hat jedoch tiefere politische Ursachen und Konsequenzen, die mittlerweile mehrere Bündnispartner einbezogen haben. Des deutsche Bestreben, den Artikel 5 als die primäre Kernfunktion zu etablieren, wird nicht zuletzt aus dem Interesse genährt, die Hauptverteidigungskräfte der Bundeswehr und damit den Erhalt der Wehrpflicht rechtfertigen zu können. Großbritannien hingegen sieht für seine auf rasche Verlegbarkeit und auf power projection ausgerichtete Berufsarmee einen wesentlichen Aufgabenbereich jenseits der derzeitigen Bündnisgrenzen. Das im Juli 1998 von der Labour-Regierung verkündete neue britische Verteidigungskonzept sieht explizit mobile Streitkräfte für Einsätze überall in der Welt vor, um im Sinne einer defence diplomacy frühzeitig intervenieren zu können.(22)

Andere NATO-Partner, wie Norwegen oder die Türkei, die ebenfalls die Wehrpflicht aufrecht erhalten unterstützen eher die deutsche Position, wobei gerade die norwegische und die türkische Haltung auch von der bereits erwähnten spezifischen geostrategischen Betrachtungsweise geprägt ist. Auf der anderen Seite befürworten die USA, ebenfalls mit einer Berufsarmee ausgestattet, eher die britische Sichtweise.

Ungeachtet dieser Auseinandersetzungen um Einzelaspekte sind derzeit keine wirklich fundamentalen Differenzen im Bündnis hinsichtlich des neuen Strategischen Konzeptes zu erkennen. Weder der Mandatsstreit noch die Frage der Kernfunktionen der NATO sind Probleme, welche die Kohäsion der Allianz ernsthaft gefährden können. Dieser relativ harmonische Beratungsverlauf kann sich aber verändern, sollten die Überlegungen zum Strategischen Konzept von anderen anstehenden Themen, wie etwa die Umsetzung der Ende 1997 im Grundsatz beschlossenen neuen Kommandostruktur der NATO, oder die Frage einer zweiten NATO-Erweiterungsrunde überlagert werden.(23)

4. Anforderungen an das neue Strategische Konzept der NATO

Bis Mitte des Jahres 1998 konnte weder in der Mandatsfrage noch hinsichtlich der Kernfunktionen der Allianz eine Einigung innerhalb der NATO gefunden werden. Die nach wie vor offenen sicherheitspolitische Entwicklungen mit Blick auf den Balkan, auf die Fortführung des Erweiterungsprozesses oder hinsichtlich der künftigen Beziehung zwischen der NATO und Rußland erschwerten eine frühzeitige Übereinkunft im Bündnis über die Aufgaben der Nordatlantischen Allianz. Auch künftig sind Entwicklungen etwa in der Kosovo-Krise denkbar, welche die Positionen einzelner Bündnispartner hinsichtlich der Rolle der NATO im Bereich des Krisenmanagements oder hinsichtlich der völkerrechtlichen Legitimation von NATO-Militäraktionen in die eine oder andere Richtung verändern können. Klärung wird hier erst die konkrete Textarbeit am Strategischen Konzept bringen können. Ungeachtet dieser offenen Situation lassen sich aber einige Überlegungen aufzeigen, die aus deutscher Sicht Eingang in die Formulierungen finden sollten.

Die Konzeption des neuen Strategiedokuments

Die bisherigen Beratungen zum neuen Strategischen Konzept haben drei eng miteinander verbundene Probleme deutlich gemacht. So besteht einerseits ein Spannungsverhältnis zwischen der Idee des Strategischen Konzept als ein auf längere Sicht ausgerichtetes Grundlagendokument, welches Kernaussagen zur künftigen Rolle der NATO enthält, und andererseits der Erfordernis, bündnisintern Konsens über jede einzelne Formulierung zu erzielen. Zum zweiten droht aufgrund der Partikularinteressen einzelner Bündnispartner das übergeordnete Ziel einer neuen strategischen Ausrichtung der Allianz, die den künftigen sicherheitspolitischen Anforderungen entspricht, Schaden zu nehmen. Und drittens muß ständig zwischen der politischen oder militärischen Notwendigkeit der einzelnen Aspekte des Konzepts und deren öffentlichen Vermittelbarkeit (bzw. Öffentlichkeitswirksamkeit) abgewogen werden.

Diese Tendenzen und gegenläufigen Anforderungen haben frühzeitig zu kritischen Bemerkungen innerhalb der NATO geführt, daß das neue Strategische Konzept im Ergebnis weder "strategisch" noch ein "Konzept" werden würde. Statt dessen müßte das Dokument als "kleinster gemeinsamer Nenner" der unterschiedlichen Positionen der Bündnispartner derart allgemein formuliert werden, daß sein sicherheitspolitischer Nutzen zweifelhaft wäre. Eine solche Argumentation verkennt aber, daß auch sehr grundlegende und konsensuale Übereinkünfte von erheblichem Gewicht sein können. So umfaßte der 1967 veröffentlichte Harmel-Bericht über die künftigen Aufgaben der Allianz lediglich 17 Punkte und war dennoch für viele Jahre ein tragender Pfeiler der NATO Strategie. Wenn auch das neue Strategische Konzept nicht alle Facetten der "neuen" NATO mit ausreichender Präzision wird widerspiegeln können, so kann es sehr wohl den Charakter und das künftige Aufgabenspektrum der NATO hinreichend deutlich machen. Aus der stetigen sicherheitspolitischen Evolution ergibt sich aber auch, daß die Gültigkeit des neuen Strategischen Konzepts zeitlich begrenzt sein wird. Derzeit im Fluß befindliche Entwicklungen können sich in absehbarer Zeit manifestieren und würden eine erneute Überarbeitung der Strategie in wenigen Jahren erforderlich machen. Angesichts der ständigen internationalen Veränderungen ist mit der Notwendigkeit einer stetigen Strategieanpassungen der NATO zu rechnen. Künftige strategische Konzepte werden weniger als allianzpolitische Großereignisse, sondern eher als regelmäßig wiederkehrende Konzeptionalisierungen verstanden werden.

Der Handlungsrahmen des Bündnisses

Der Versuch einiger NATO-Partner, den geographischen Handlungsrahmen der Allianz primär auf das Bündnisgebiet zu beschränken, entspricht kaum den künftigen Anforderungen. Statt dessen muß das neue Strategische Konzept der Tatsache Rechnung tragen, daß geographische Entfernung einen immer geringeren Einflußfaktor in der sicherheitspolitischen Risikoanalyse darstellt. Durch die zunehmende Verbreitung weitreichender Trägermittel für Waffensysteme aller Art erlangen immer mehr Staaten die Fähigkeit zur militärischen Machtprojektion über weite Distanzen. Im Umkehrschluß kann sich die NATO künftig Herausforderungen in Regionen ausgesetzt sehen, die bislang in Bedrohungsszenarien kaum Beachtung fanden. Eine militärische Handlungsfähigkeit über die eigenen Bündnisgrenzen und über den Zweck der reinen Selbstverteidigung hinaus ist unabdingbar, wenn die NATO als zentrales Element euro-atlantischer Sicherheit erhalten werden soll.

Dabei stellt sich allerdings die Frage nach der Legitimation eines solchen Handelns - sowohl völkerrechtlich als auch in politisch. Hinsichtlich der politischen Legitimation wird gerade von russischer Seite die Frage aufgeworfen, ob eine über die eigenen Bündnisgrenzen hinaus agierende NATO sich nicht künftig als "Weltpolizist" gerieren könne, mit deren Hilfe "westliche Interessen" überall auf dem Globus verteidigt und präventiv durchgesetzt würden. Diese Gefahr ist allerdings bei realistischer Betrachtung nicht gegeben, da die NATO als demokratische Gemeinschaft auf den Konsens ihrer Mitglieder angewiesen ist. Die Vorstellung, daß sechzehn beziehungsweise künftig neunzehn demokratische Regierungen ihre Zustimmung zu militärischem Aktionismus überall in der Welt geben und dabei das Leben ihrer Soldaten aufs Spiel setzen, ist geradezu abwegig. Statt dessen ist etwa der Konflikt auf dem Balkan eher ein Beleg für die Schwierigkeit, die NATO überhaupt zu einem Einsatz eigener militärischer Macht zu bewegen, obgleich ein solchen Eingreifen von den Öffentlichkeiten der meisten NATO-Staaten vehement gefordert wurde.

Völkerrechtlich befindet sich die NATO in einem Dilemma, welches durch die aktuelle Mandatsdiskussion nur unzureichend wiedergegeben wird. Die NATO ist keine rechtsetzende Organisation und damit auf eine völkerrechtliche Legitimation für Aktionen jenseits der reinen Selbstverteidigung angewiesen - nicht zuletzt um die Zustimmung ihrer Mitglieder zu erhalten. Angesichts der derzeitigen Paralyse des UNO-Sicherheitsrates, die bei einer Umsetzung der geplanten UN-Reformen eher zu- als abnehmen wird, (24)

sind die Vereinten Nationen als Mandatsgeber nur sehr bedingt geeignet. Ähnliches gilt für die OSZE, die darüber hinaus keine weltweite Gültigkeit besitzt. Damit wäre allerdings die NATO in bestimmten Krisensituationen zum Nichthandeln verurteilt, obgleich womöglich vitale Sicherheitsinteressen der NATO-Staaten berührt würden. Die vielzitierte Berufung auf den Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen als Rechtsgrundlage für eine Militäraktion ist aber nur bedingt möglich. Die militärische Hilfeleistung gemäß Artikel 51 setzt zwingend voraus, daß bereits ein bewaffneter Angriff gegen ein Mitglied der UNO erfolgt ist - ein präventives Agieren wird dadurch nicht gedeckt.(25)

Allerdings erfordern künftige sicherheitspolitische Herausforderungen gerade das präventive Element, mit dem etwa durch militärische Präsenz in Krisenregionen der eigentliche Ausbruch von Kampfhandlungen verhindert werden kann. Auch kann die Präsenz der NATO in Bürgerkriegssituationen erforderlich sein, wo ein "bewaffneter Angriff auf ein Mitglied der Vereinten Nationen" nur schwer zu konstatieren ist.

Vorstellbar wäre, daß in den Situationen, in denen vitale Interessen einzelner NATO Staaten berührt sind, ein explizites Mandat aber nicht zu bekommen ist, die betroffenen Länder individuell oder im Zusammenwirken mit Partnerstaaten ihre Interessen außerhalb des Allianzrahmens militärisch vertreten. Hier ermöglicht das NATO-Konzept der Combined Joint Taks Force - die Zustimmung aller Bündnispartner vorausgesetzt - die Nutzung des militärischen Großgerätes der Allianz.

Kernfunktionen der Allianz

Die zentrale Rolle der Bündnisverteidigung gemäß Artikel 5 des NATO-Vertrages als Kernfunktion und raison d'etre der Allianz steht außer Frage. Dies kann allerdings nicht die Tatsache verdecken, daß die NATO mit dem Artikel 5 ihr stärkstes politisches und militärisches Commitment auf das derzeit am wenigsten wahrscheinliche Szenario konzentriert hat, nämlich auf den Angriff auf das Bündnisgebiet. Die künftig wohl wahrscheinlichsten Herausforderungen - regionale Krisen und Bedrohungen jenseits der Artikel 5 Beistandspflicht - finden hingegen das geringste Commitment. Der Artikel 4 des NATO Vertrages spricht lediglich recht vage von einer Konsultationspflicht der Bündnismitglieder im Falle von Sicherheitsbedrohungen.(26)

Folglich müssen weitere Kernfunktionen definiert und in ihrem Verhältnis zueinander gewichtet werden.

Potentielle Gefahren für die Sicherheit der Bündnispartner lassen sich in vier verschiedene Risikogruppen unterteilen:

· mögliche Residualbedrohungen - etwa resultierend aus nicht auszuschließenden Rückwärtsentwicklungen in Rußland,

· militärische Gefährdungen in Europa (Zypern, Balkan),

· militärische Krisen an der Peripherie des Bündnisses,

· neue Bedrohungen außerhalb Europas (Proliferation von Massenvernichtungswaffen, Auseinandersetzungen um Ressourcen).

Diese Risiken sind nur im transatlantischen Verbund und mit Hilfe einer Kombination aus politischen und - wenn notwendig - militärischen Maßnahmen zu bewältigen. Damit lassen sich einige der künftigen Funktionen der NATO in der folgenden Gewichtung aufzeigen:

. Die Abschreckung militärischer Aggressionen gegen das Bündnisgebiet und die gegenseitige Beistandsverpflichtung gemäß Artikel 5 des NATO-Vertrages im Falle eines Angriffs gegen ein NATO-Mitglied.

. Die Aufrechterhaltung des Transatlantic Link und die Bewahrung des euro-atlantischen Sicherheitsraumes.

. Konfliktverhütung und Krisenmanagement innerhalb der NATO gemäß Artikel 4 des NATO-Vertrages.

. Bekämpfung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen als eine globale Bedrohung, welche die Sicherheit des Bündnisses als ganzes gefährden kann.

. Krisenmanagement und friedensschaffende Operationen zur Stabilitätswahrung außerhalb der NATO.

Dabei wird aus der Positionierung des Krisenmanagements außerhalb der NATO als in der Hierarchie letzte Kernfunktion deutlich, daß solch friedensschaffende Operationen immer nur dann angegangen werden, wenn zentrale Interessen der Bündnismitglieder betroffen sind. Krisenmanagement der NATO außerhalb des Bündnisgebietes ist kein Selbstzweck und wird immer äußerst selektiv durchgeführt werden. Vorstellungen, nach denen etwa die NATO ihre militärischen Fähigkeiten permanent in die Dienste der OSZE stellen soll, um somit Stabilität, Menschenrechte oder Minderheitenschutz im gesamten OSZE-Raum zu wahren,(27)

finden in der NATO keinen Rückhalt. Eine NATO als System kollektiver Sicherheit würde nicht nur ihre Effizienz als handlungsfähiges Sicherheitsinstrument, sondern auch den Rückhalt der Mehrheit ihrer Bündnismitglieder verlieren - allen voran den der USA.

Eine noch größere Zurückhaltung ist gegenüber dem Gedanken geboten, transnationale, nichtmilitärische Gefährdungen, wie etwa Terrorismus oder Drogenschmuggel in den Aufgabenkatalog der NATO aufzunehmen. Eine solche Ausweitung der Agenda und die "Entgrenzung" des Verständnisses von Sicherheit würde die Konsensfindung im Bündnis übermäßig strapazieren und damit die Handlungsfähigkeit der Allianz einschränken. Während der Beratungen in der PCG war deutlich geworden, daß der noch vor einigen Jahren gerade von deutscher Seite favorisierte "erweiterte Sicherheitsbegriff" sich nur als begrenzt tauglich erwiesen hat. Die Feststellung, daß Sicherheit nicht allein militärisch definiert ist, sondern eine Vielzahl nicht-militärischer Facetten aufweist, trifft ohne Zweifel zu, ist aber für sicherheitspolitische Planung wenig aussagekräftig. Eine solche Erkenntnis ist entweder banal, oder sie führt, bei konsequenter Umsetzung, zu einer Anhäufung unterschiedlichster Gefahren und Risiken - einem "Problem-Overkill", der nicht mehr handhabbar ist.(28)

Globale Erwärmung, Destabilisierung der Finanzmärkte, organisierte Kriminalität, oder Migration können ohne Zweifel bedrohliche Formen annehmen, sie fallen aber nicht in den Handlungsbereich der NATO. Bei einzelnen Themen, wie etwa Terrorismus, sind bestenfalls Konsultationen im NATO-Rahmen denkbar, nicht aber politische oder militärische Aktionen des Bündnisses.(29)
 

Die Rolle von Nuklearwaffen

Nach wie vor herrscht in der NATO mehrheitlich die Auffassung, innerhalb des neuen Strategischen Konzepts die Rolle von Kernwaffen nicht neu zu definieren, sondern sich statt dessen auf die Formulierungen des Konzepts von 1991 abzustützen. Änderungen sollten - falls erforderlich - rein redaktionell sein. Dafür spricht, daß die entsprechenden Passagen des alten Konzepts hinreichend flexibel formuliert sind, um die Rolle von Kernwaffen auch unter geänderten Rahmenbedingungen adäquat zu umschreiben. Auch glaubt die Mehrheit der NATO Partner auf diese Weise eine erneute Nukleardiskussion und damit eine weitere Erosion der Akzeptanz von Kernwaffen in der Öffentlichkeit verhindern zu können. Gegen einen solch minimalistischen Ansatz spricht allerdings, daß es in den letzten Jahren eine stetige Veränderung im Verständnis der Funktion von Kernwaffen gegeben hat, die nur schwer ignoriert werden können. So sind gerade die amerikanischen Kernwaffen konzeptionell aus dem Ost-West Kontext herausgelöst worden und gelten zunehmend auch als Mittel zur Abschreckung gegen biologische oder chemische Waffen im Rahmen regionaler Konflikte. Seit der versteckten Nukleardrohung der USA gegenüber dem Irak im Golfkrieg hat es immer wieder Äußerungen aus der amerikanischen Administration gegeben, die das Recht der USA auf nukleare Vergeltung im Falle eines Angriffs mit Massenvernichtungswaffen betont haben. Eine entsprechende Formulierung ist auch in den im Dezember 1997 von Präsident Clinton unterzeichneten nuklearstrategischen Richtlinien (Presidential Decision Directive - PDD) enthalten. Die USA haben mit dieser neuen Nuklearstrategie die längst überfällige Anpassung der nationalen Dokumentenlage an die veränderte Rolle von Kernwaffen vollzogen. Auch in diesem Dokument wird die Option nuklearer Vergeltung gegen Angriffe mit biologischen oder chemischen Waffen explizit erwähnt.

Ein weiteres Ereignis, welches eine Neubewertung von Kernwaffen und der mit ihnen verbundenen Konzepte und Strategien erforderlich macht, sind die erfolgreichen Nukleartests Indiens und Pakistans im Frühjahr 1998. Der Aufstieg dieser beiden nuklearen Schwellenländer in den Kreis der Nuklearstaaten bedeutet nicht nur einen Dammbruch in den internationalen Beziehungen, sondern stellt darüber hinaus auch Kernelemente der Nuklearpolitik, wie den Non-Proliferationsvertrag (Nonproliferation Treaty - NPT) oder das Teststopp-Abkommen in Frage. Werden beide Länder offiziell als Kernwaffenstaaten im Sinne des NPT anerkannt, so müßte dies von allen NPT-Mitgliedern ratifiziert werden. Dies ist bei nunmehr über 180 Unterzeichnerländern ein offensichtlich unmögliches Unterfangen. Die derzeitige Praxis, den Nuklearstatus von Indien und Pakistan nicht offizell anzuerkennen geht ebenso offensichtlich an den Realitäten vorbei. Auch hat die von Indien nach den Atomtests geäußerte Bereitschaft, eventuell dem Teststopp-Abkommen, die Problematik dieser Übereinkunft offenbart. Das Teststopp-Abkommen hilft kaum, die Verbreitung von Atomwaffen zu verhindern, sondern wird als politisches Feigenblatt instrumentiert, nachdem die betreffenden Staaten (Frankreich, USA, Indien) ihre Bedürfnisse nach Atomtests gestillt haben.

Angesichts dieser grundlegenden Entwicklungen, die in ihren Konsequenzen teilweise noch nicht in Ansätzen erkannt sind, wäre es wenig zukunftsweisend, im neuen Strategischen Konzept zur Rolle von Kernwaffen lediglich einige sprachlich überarbeitete Formulierungen des Konzepts von 1991 festzuschreiben.

5. Schlußfolgerungen

Bislang verliefen die Beratungen zum neuen Strategischen Konzept im Rahmen der NATO Policy Coordination Group sehr konstruktiv und vergleichsweise konfliktarm. Damit scheint die NATO trotz des äußerst ambitionierten Zeitplans in der Lage zu sein, ein neues Strategisches Konzept bis zum Frühjahr 1998 vorlegen zu können. Allerdings sind noch Differenzen in der zweiten Jahreshälfte 1998 möglich, wenn die bislang eher konzeptionellen Überlegungen in die konkrete Textformulierung umgesetzt werden müssen. Sollte es dabei zu einem Blockade innerhalb der Policy Coordination Group kommen, welche den Zeitplan des Konzeptentwicklung in Frage stellen würde, so könnten die USA auf die mehrfach vorexerzierte Praxis zurückgreifen, einen eigenen Textentwurf in das Bündnis einzubringen und durchzusetzen.

Auch kann es sich angesichts der Komplexität der Materie und der Vielzahl der Implikationen als unrealistisch erweisen das alte Konzept - wie in den ursprünglichen Planungen vorgesehen - lediglich zu überarbeiten und neue Formulierungen in den alten Textbestand einzugliedern. Denkbar ist, daß das neue Konzept nur noch wenige Gemeinsamkeiten mit dem strategischen Dokument von 1991 aufweisen wird. Ein solches Ergebnis wäre aber keinesfalls nachteilig, sondern würde die fundamentalen Veränderungen der "neuen NATO" widerspiegeln. Der Zweck dieser neuen NATO ist zuallererst, die Sicherheit ihrer Bündnismitglieder zu gewährleisten und die transatlantischen Bindungen zu erhalten. Da potentielle Bedrohungen für die Sicherheit der NATO-Mitglieder künftig stärker an der Peripherie bzw. außerhalb Europas entstehen (Balkan, Kaukasus, Nordafrika, Nahost), kann der Wirkungsbereich der NATO nicht auf ein geographisch verengtes Verständnis vom "Bündnisgebiet" verengt werden. Neben der geographischen Ausweitung des Bündnishorizontes ist auch eine "thematische" Erweiterung des Aufgabenkataloges der NATO erforderlich. So ist die Bekämpfung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen als eine Gefahr, die alle Bündnismitglieder in gleicher Weise betreffen kann, ebenfalls eine Aufgabe für das Atlantische Bündnis. Darüber hinaus ist die NATO zweifellos ein effizientes Instrument zum Krisenmanagement - allerdings nur, wenn diese Krisen die Sicherheit des Bündnisses mittelbar oder unmittelbar berühren. Andere regionale Krisen mögen eine moralische Herausforderung darstellen - die NATO als verlängerter Arm der UNO oder der OSZE zu verstehen, würde die Kohäsion des Bündnisses lanfristig untergraben.

Der Autor

Karl-Heinz Kamp, Dr. rer.pol., geb. 1957, Leiter der Abteilung Außen- und Sicherheitspolitik im Bereich Forschung und Beratung der Konrad-Adenauer-Stiftung; zahlreiche Veröffentlichungen zu sicherheitspolitischen Themen, insbesondere zu NATO- und Nuklearfragen.

1.

1 Zu all diesen Veränderungen siehe Michael Rühle, Die NATO in der europäischen Sicherheitsarchitektur, in: Neue Zürcher Zeitung, 25./26. Juli 1998.

2.

2 Grundakte über gegenseitige Beziehungen, Zusammenarbeit und Sicherheit zwischen der Nordatlantikvertragsorganisation und der Russischen Föderation, in: Presse- und Informationsamt, Bulletin Nr. 43/1997.

3.

3 Auf der Frühjahrstagung 1995 in Brüssel beschloß der NATO-Ministerrat, ausgewählte (prowestliche) Mittelmeerstaaten zu einem politischen Dialog auf Ministerebene nach Brüssel einzuladen. Erklärtes Ziel war es, zu einem besseren Verständnis der NATO-Aufgaben insbesondere in den arabischen Staaten beizutragen. Vgl. hierzu grundlegend Andreas Jacobs, Carlo Masala, Der Mittelmeerraum als Herausforderung für die deutsche Sicherheitspolitik, Konrad-Adenauer-Stiftung, Interne Studie Nr. 156/1998, Sankt Augustin, 1998.

4.

4 Entsprechend der NATO-Rußland Grundakte unterzeichnete die NATO im Juli 1997 ein Partnerschaftsabkommen mit der Ukraine (Charter for a Distinctive Partnership Between NATO and Ukraine). Im Rahmen dieser Vereinbarung wurde beschlossen, regelmäßig und mindestens zweimal jährlich ein NATO-Ukraine Gesprächsforum (NATO-Ukraine Commission) zu organisieren, um Fragen von beiderseitigem Interesse zu erörtern. Vgl. NATO Basic Fact Sheet Nr. 18, The Development of NATO's Partnership with Ukraine, Internet Version (WWW.NATO.INT).

5.

5 Zwischenzeitlich war von amerikanischer Seite sogar angeregt worden, die Beratungen zum Strategischen Konzept insgesamt zu verschieben. Dieser Vorschlag fand innerhalb der NATO aber keine Unterstützung.

6.

6 Mit großer Aufmerksamkeit hatten die NATO-Außenminister die Formulierung von Madeleine Albright registriert: "Indeed, our most critical challenge is to enforce compliance with the rules we set, and this is a question of political will." (Hervorh. v. Verf.). Dabei blieb offen, ob sich "we" auf die NATO als Ganzes bezieht oder auf die Administration in Washington. Vgl. Madeleine K. Albright, Statement at the NATO Council Meeting, Brüssel, 16.12.1997, in: USIA Information and Texts, 17. 12. 1997.

7.

7 Der Artikel 23 lautet: "Mit der Formulierung der Kernfunktionen des Bündnisses im oben dargelegten Sinne bestätigen die Mitgliedstaaten, daß der Wirkungsbereich des Bündnisses, wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem Nordatlantikvertrag unverändert bleiben." Vgl. Das neue Strategische Konzept des Bündnisses, Presse- und Informationsamt, Bulletin Nr. 128, 13.11.1991, S. 1042.

8.

8 Italienische NATO-Vertreter bezeichneten diese Sichtweise als "kreative Kontinuität" oder "progressiver Konservativismus".

9.

9 Vgl. hierzu Robert P. Grant, The Revolution in Military Affairs and European Defense Cooperation, Arbeitspapier, Konrad-Adenauer-Stiftung, Sankt Augustin, Juni 1998.

10.

10 Vgl. Textbausteine des Bundesministers der Verteidigung, Volker Rühe, für die Konferenz für Sicherheitspolitik, München 7. - 8. Februar 1998.

11.

11 Warren Christopher, William J. Perry, NATO's True Mission, in: New York Times, 21.10.1997.

12.

12 Senator Richard Lugar in seinen Ausführungen auf dem Deutsch-Amerikanischen NATO-Roundtable, Washington D.C., 5. - 7. November 1997.

13.

13 Ihren Ausführungen zufolge sollte sich die NATO in "a force for peace from the Middle East to Central Africa" entwickeln. Vgl. Jim Hoagland, NATO Is in Transition, So Why Not Talk About It?, in: International Herald Tribune, 19.3.1998.

14.

14 Vgl. Karl-Heinz Kamp, Eine "globale" Rolle für die NATO?, in: Frankfurter Allgemeine, 2.4.1998.

15.

15 Vgl. Volker Rühe, Die Allianz braucht ein neues strategisches Konzept, in: Frankfurter Allgemeine, 28.3.1998.

16.

16 "The North Atlantic Council does not require the consent of the United Nations, the Organization for Security and Cooperation in Europe, or any other international organization in order to take any action pursuant to the North Atlantic Treaty in defense of the North Atlantic Area...". The Senate Resolution on NATO Expansion, Section 2, No. 3B, in: Arms Control Today, April 1998, S. 14.

17.

17 "NATO may also, pusuant to Article 4 of the North Atlantic Treaty, on a case-by-case basis, engage in other missions when there is a consensus among its members that there is a threat to the security and interests of NATO members." The Senate Resolution on NATO Expansion , Section 3, No. 1B, a. a. O., S. 17.

18.

18 Vgl. Solana:Nato-Einsätze ohne Mandat der UN sind möglich, in: FAZ, 20.1.1998.

19.

19 Vgl. Kosovo bringt Rühe ins Kinkeln, in: Süddeutsche Zeitung, 24.7.1998.

20.

20 Die SPD war ebenfalls uneins in dieser Frage. Während SPD-Fraktionschef Rudolf Scharping erklärte, die NATO könne auch ohne Mandat im Kosovo eingreifen, sah der Parteivorsitzende Oskar Lafontaine ein solches Mandat zumindest dann als erforderlich an, wenn die serbische Führung einer NATO-Friedenstruppe nicht zustimmen sollte. Vgl. Der Kosovo macht rechtsunsicher, in: Süddeutsche Zeitung, 16.6.1998.

21.

21 Die genaue Bezeichnung dieser "neuen" Aufgaben des Bündnisses ist noch nicht vollends geklärt. Derzeit kursieren immer noch verschiedene Termini: "new missions", "non Article 5 missions", "peacekeeping operations", "peace support operations" etc.

22.

22 Vgl. Warren Hoge, Britain Plans Defense Cuts and Military Reform, in: International Herald Tribune, 9.7.1998.

23.

23 Vgl. Karl-Heinz Kamp, NATO's Next Enlargement Round, in: Survival, Nr. 3/1998 (im Erscheinen).

24.

24 Die dezeit in der Diskussion befindlichen Reformmodelle sehen neue ständige Mitglieder im Sicherheitsrat vor, wodurch das Problem der einstimmig zu fällenden Entscheidungen noch verschärft wird.

25.

25 Der Artikel 51 der UNO-Charta lautet: "Diese Charta beeinträchtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keinesfalls das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. ..."

26.

26 Der Artikel 4 des NATO-Vertrages lautet: "Die Parteien werden einander konsultieren, wenn nach Auffassung einer von ihnen die Unversehrtheit des Gebietes, die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit einer der Parteien bedroht ist."

27.

27 Vgl. Rob de Wijk, Towards a new political strategy for NATO, in: NATO Review, Nr. 2/1998,

S. 14 ff..

28.

28 Vgl. Harald Müller, Das Leben selbst ist lebensgefährlich - Kritische Anmerkungen zum "erweiterten Sicherheitsbegriff", in: HSFK-Standpunkte, Nr. 4/1997.

29.

29 Rußland hat das Thema "Terrorismus" Anfang 1998 in die Beratungen des NATO-Rußland Rates eingebracht. In den NATO-internen Diskussionen über das Thema zeigte sich in der Folgezeit breite Übereinstimmung, das Problem der Terrorismusbekämpfung, ungeachtet seiner sicherheitspolitischen Bedeutung, nicht in die Liste der Kernfunktion aufzunehmen.